Gegen genozidale Gewalt
Am 12. Januar 1951 trat die UN-Völkermordkonvention in Kraft. Es hat nur 19 Artikel und ist – für einen Rechtstext – sehr knapp und verständlich gehalten: das Übereinkommen über die Verhütung und Bestrafung des Völkermordes, das vor 75 Jahren, am 12. Januar 1951, in Kraft trat, nachdem es mehr als zwei Jahre zuvor unter dem Eindruck der Shoa beschlossen worden war. Die UN-Völkermordkonvention will den Völkermord als Verbrechen, „das dem Geist und den Zielen der Vereinten Nationen zuwiderläuft und von der zivilisierten Welt verurteilt wird“, von anderen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit abheben. Der Schwere des Verbrechens ist es geschuldet, dass es eine Spezialnorm gibt, die es definiert. Denn was als Völkermord gelten soll, war (und ist) keineswegs unumstritten.
Was ist das: „Völkermord“?
Welches Verbrechen rechtfertigt die Bezeichnung Völkermord? Das Dilemma: Eine zu weit gefasste Definition verwässert den Begriff, eine zu enge verharmlost die Geschichte. Artikel 2 der UN-Völkermordkonvention definiert den Völkermord allgemein als Handlung, die in der Absicht begangen wird, eine nationale, ethnische, rassische oder religiöse Gruppe ganz oder teilweise zu zerstören, wobei es nicht nur um die Tötung von Mitgliedern der Gruppe geht, sondern auch um das Zufügen schweren körperlichen oder seelischen Schadens, die absichtliche Auferlegung von Lebensbedingungen, die eine Zerstörung bewirken, die Verhängung von Maßnahmen zur Geburtenverhinderun oder auch die gewaltsame Überführung von Kindern der Gruppe in eine andere Gruppe.
Vor dem Hintergrund dieser sehr weit gefassten Begriffsbestimmung werden seit 75 Jahren militärische Handlungen von Staaten auf genozidale Gewalt hin untersucht. Es ist klar, dass bei der relativen Unbestimmtheit der verwendeten Begriffe (was genau wäre ein „schwerer seelischer Schaden“ für eine definierte Gruppe?), eine große Zahl an Kriegshandlungen von den Opfern bzw. ihren Vertretern als Völkermord angesehen wurden.
Dazu gehört z.B. die Umsiedlung von Palästinesern nach der Gründung des Staates Israel (1948). Mehrfach haben arabische Staaten gegen Israel den Völkermordvorwurf auf Basis von Artikel 2 erhoben, immer wurde das vom damit befassten Sicherheitsrat verworfen (es scheiterte regelmäßig am Veto der USA).
Ein weiteres Problem ist im Begriff der „Absicht“ enthalten. Die genozidale Intentionalität der Gewalt muss nachgewiesen werden. Handelt es sich etwa bei einer militärischen Operation um die Tötung von Menschen in einem stark umkämpften Gebiet, wobei alle Opfer einer bestimmten lokalen Religionsgemeinschaft angehören, ist der Begriff Völkermord nicht anwendbar, weil und soweit es nicht darum ging, ausgerechnet diese Menschen als Angehörige dieser Religion zu treffen.
Umgekehrt: Fliehen diese Menschen aus dem Kriegsgebiet und verfolgt der angreifende Staat sie dann auch ohne jede militärische Notwendigkeit vorsätzlich, wird aber in der Tat nicht aller Angehörigen der lokalen Religion habhaft, kann durchaus von Völkermord die Rede sein, unabhängig davon, ob die Zerstörung der Religionsgemeinschaft de facto gelingt oder nicht.
Schließlich muss geklärt werden, welche Menschengruppen überhaupt gemeint sind und so unter dem Schutz der UN-Völkermordkonvention stehen. Klar, dass es Nationen und Religionen sind, deren Angehörige als solche nicht verfolgt werden dürfen.
Doch wie steht es um Ethnien, die keine Nation bilden?
Wie steht es um Religionen, deren Tradition und Mitgliederzahl überschaubar ist?
Gibt es hier auch Abgrenzungen? „Scientology“ etwa fühlt sich vom deutschen Staat ständig nach Artikel 2 attackiert – zu Recht? Nach herrschender Meinung ist der Begriff „Gruppe“ eher weit auszulegen.
Völkermord – ein neuer Begriff für ein altes Verbrechen
Die systematische Vernichtung der Juden ist ein besonders dramatisches Beispiel für Völkermord, aber nicht der erste Fall – als Rafael Lemken 1944 den Begriff genocide prägte, war er sich bewusst, dass es sich um „a new term for an old crime“ handelte – und leider auch nicht der letzte.
Allein für das 20. Jahrhundert lassen sich neben der Shoa folgende ethnisch motivierte Massenmorde in genozidaler Absicht feststellen:
der Völkermord an den Herero (70.000 Tote, 80 Prozent der Bevölkerung) durch die Deutschen (1904),
der Völkermord an den Armeniern (1,5 Millionen Tote) durch die Türken (1915-17),
der Völkermord an den Timoresen (200.000 Tote) durch die Indonesier (1975-79)
und der Völkermord durch die Hutu in Ruanda (1994), der 800.000 Tutsi (75 Prozent der Bevölkerung) das Leben kostete.
Warum konnten die beiden letzten Genozide nicht verhindert werden, wo es doch seit 1951 die UN-Völkermordkonvention gibt?
Das Problem besteht im fehlenden Zwangsmechanismus der Konvention. Die UN-Charta, die Zwangsmechanismen (auch militärische) enthält, ist nicht einschlägig, da sie den Völkermord nicht explizit behandelt; dafür gibt es ja die Konvention.
So frustrierend es ist: Die fehlende Einschlägigkeit der UN-Charta paart sich auf fatale Weise mit dem fehlenden Zwangsmechanismus der Völkermordkonvention. Denn nach dieser kann Völkermord bestimmt, aber nicht geahndet, nach jener kann er geahndet, aber nicht bestimmt werden. Dieser Mangel wird erst nach dem Ruanda-Genozid behoben, mit dem Römischen Statut und der Gründung des Internationalen Strafgerichtshofs (1998/2002).
Die Schutzverantwortung als neues Völkerrechtsparadigma
Und: Mit einer neuen Doktrin, die das Völkerrecht reformieren und genozidale Gewalt verhindern will. Unter dem Stichwort „Responsibility to Protect“ (kurz: R2P) sollen die internationalen Beziehungen unter ein neues Paradigma gestellt werden: nicht mehr – wie seit der Westfälischen Ordnung von 1648 – Souveranität, sondern Humanität soll der Leitgedanke sein.
Ein Gutachten mit dem Titel „The Responsibility To Protect“ der International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) wurde im Auftrag der kanadischen Regierung in den Jahren 2000 und 2001 erarbeitet (auch hierzu war der Völkermord in Ruanda der Anlass).
Mitglieder der Kommission waren Gareth Evans und Mohamed Sahnoun als Vorsitzende sowie Gisèle Côté-Harper, Lee Hamilton, Michael Ignatieff, Vladimir Lukin, Klaus Naumann, Cyril Ramaphosa, Fidel Ramos, Cornelio Sommaruga, Eduardo Stein und Ramesh Thakur als einfache Mitglieder. Insgesamt traf sich die Kommission fünf Mal,
in Ottawa (05./06.11.2000),
in Maputo (11./12.03.2001),
in Neu-Delhi (11./12.06.2001),
in Wakefield (05.-09.08.2001)
und in Brüssel (30.09.2001).
Schon an diesen Rahmendaten wird die globale Ausrichtung der Kommission deutlich und ihr Anspruch, für die Weltgemeinschaft zu sprechen und auf die Dilemmata bei der Entscheidung für oder gegen militärische Gewaltanwendung im Rahmen von humanitären Interventionen eine Antwort zu geben. Das Gutachten adressiert dazu alle Fragen des bellum iustum bzw. des „just war“, nimmt damit die historischen und systematischen Vorgaben auf und entwickelt so ein eng am ethischen Diskurs orientiertes juridisch-politisches Programm.
Kerngedanke des Gutachtens: Souveränität bedeutet in erster Linie die Verantwortung eines Staates für den Schutz seiner Bürger. Vorgeschlagen werden völkerrechtliche Reformen mit dem Ziel eines mehrstufigen Konzepts für einen humanitären Interventionismus, das die Weltgemeinschaft befähigt, unter dem Dach der Vereinten Nationen systematischen Vernachlässigungen dieser Verantwortung wirksam zu begegnen. Völkermorde sind dabei der Gipfel der Verantwortungslosigkeit.
Der ICISS-Report „The Responsibility To Protect“ ist nicht nur ein interessanter theoretischer Diskursbeitrag, sondern ein Vorstoß, der praktische Wirkung entfaltete.
So erhebt die 2005 von der Generalversammlung der Vereinten Nationen verabschiedete Entschließung (Res. A/60/L.1 v. 20.09.2005) die Idee der „Responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity“ zur Leitlinie staatlicher Souveränität
(„Each individual State has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity.“, Nr. 138)
sowie der UN-Politik im Falle von Staatsversagen
(„The inter-national community, through the United Nations, also has the responsibility to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, in accordance with Chapters VI and VIII of the Charter of the United Nations, to help protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity. In this context, we are prepared to take collective action, in a timely and decisive manner, through the Security Council, in accordance with the Charter, including Chapter VII, on a case-bycase basis and in cooperation with relevant regional organizations as appropriate, should peaceful means be inadequate and national authorities are manifestly failing to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity.“, Nr. 139)
wenn auch wichtige Aspekte des Gutachtens (Verantwortung für Prävention und Wiederaufbau) nicht übernommen wurden.
Ferner hat die R2P-Doktrin danach Eingang gefunden in eine Resolution des Sicherheitsrats über den Schutz von Zivilpersonen im bewaffneten Konflikt (SR Res. 1674 v. 28.04.2006), die zum ersten mal in der Geschichte eine explizite Bezugnahme auf das Konzept der R2P enthält, indem sie „reaffirms the provisions of paragraphs 138 and 139 of the World Summit Outcome Document [also A/60/L.1, J.B.] regarding the responsibility to protect populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity“.
Bestätigt wurde diese Tendenz auch in den Resolutionen zu Darfur (SR Res. 1706 v. 31.08.2006, SR Res. 1755 v. 30.04.2007 und SR Res. 1769 v. 31.07.2007).
In Resolution 1769 wird die Entsendung von 26.000 Soldaten der Afrikanischen Union in die Krisenregion im Süden Sudans beschlossen (UNAMID), wobei zum einen die Souveränität des Sudan anerkannt, zum anderen aber auf die Resolution A/60/L.1 Bezug genommen wird, die eben diese an Bedingungen knüpft, die dem Tenor des Gutachtens zur R2P entsprechen: Souveränität des Staates bedeutet Verantwortung für die Menschen, die in diesem Staat leben.
Römischen Statut und der R2P-Doktrin: Fortschritt im Völkerrecht
Es kann vorkommen, dass bei aller Bemühung – rechtlich, edukativ, politisch, ökonomisch, militärisch – genozidale Gewalt stattfindet. Die Ohnmacht und Sprachlosigkeit, die einen Völkermord begleiten, sind unerträglich. Fassungslos macht zudem der Gedanke, dass die Täter ungeschoren davonkommen, weil ihre Taten unter den betreffenden Regimen nicht strafrechtlich verfolgt werden, weil dazu die Möglichkeit oder der Wille fehlt.
Die UN-Völkermordkonvention von 1951 sagt deutlich, was Völkermord ist und dass Völkermord bestraft werden muss.
Aber: Wie?
Ein halbes Jahrhundert lang war dies eine frustrierende, weil unbeantwortete Frage. Mit dem Römischen Statut und der R2P-Doktrin gibt es heute Antworten. Man ahnt, dass auch diese nicht unproblematisch sind. Einen Fortschritt stellen sie dennoch dar.
